25 мая 2017 года в Усть-Каменогорске состоялась международная конференция «Проблемы и перспективы развития деятельности местного самоуправления в Республике Казахстан и Российской Федерации». В конференции приняли участие более 100 человек: представители научных кругов Казахстана и России, центральных и местных государственных органов, организаций гражданского общества, представителей системы самоуправления. 
Как известно, в мае 2015 года в Казахстане была выдвинута Программа Президента Республики Казахстан Н.А. Назарбаева «План нации – 100 конкретных шагов» по 5 институциональным реформам. В данной Программе, в числе прочих, присутствуют и меры, направленные на демократизацию общества. В частности, в шаге 97 речь идёт о «РАСШИРЕНИИ ВОЗМОЖНОСТИ ГРАЖДАН УЧАСТВОВАТЬ В ПРОЦЕССЕ ПРИНЯТИЯ РЕШЕНИЙ через развитие саморегулирования и местного самоуправления. ПЕРЕДАЧА НЕСВОЙСТВЕННЫХ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ФУНКЦИЙ В КОНКУРЕНТНУЮ СРЕДУ и саморегулируемым организациям». В шаге 98: «На уровне сельского округа, аула, села, посёлка, города районного значения БУДЕТ ВНЕДРЯТЬСЯ САМОСТОЯТЕЛЬНЫЙ БЮДЖЕТ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ. В областных центрах и городах республиканского значения будут работать механизмы участия граждан в обсуждении проектов соответствующих бюджетов». Как видим, вопросы развития современного гражданского общества, широкое вовлечение населения в общественные процессы являются приоритетными направлениями государственной политики. В этом плане Усть-Каменогорск является пионером в развитии местного самоуправления в Казахстане. В городе ещё в 1996 году появились первые в республике комитеты местного самоуправления. Все эти годы они являлись промежуточным звеном между городской властью и населением. Поэтому неудивительно, что такая представительная Международная конференция по вопросам местного самоуправления прошла именно в нашем городе.
История становления местного самоуправления в Усть-Каменогорске
В период становления суверенного Казахстана в регионах республики экспериментальным путём осуществлялся поиск оптимальных моделей системы местного самоуправления. В Усть-Каменогорске, в порядке эксперимента, ещё в 1990 году, то есть ещё при прежней власти, постановлениями Октябрьского и Ульбинского районных Советов народных депутатов, были созданы 6 территориальных общественных советов по самоуправлению микрорайонов города. Были утверждены примерные положения, границы территорий. Проведены собрания граждан, конференции трудовых коллективов, на которых были избраны составы советов микрорайонов, их председатели. Работа эта проводилась с участием территориальных депутатских групп, уличных комитетов, домоуправлений, предприятий и организаций, имеющих жилой фонд в данных микрорайонах. Образованные советы самоуправления финансировались за счёт бюджетных средств.
В феврале 1991 года был принят Закон «О местном самоуправлении и местных Советах народных депутатов Казахской ССР». Наиболее полно были прописаны права и обязанности этой структуры в специальном разделе «Территориальное общественное самоуправление». С этого момента и до 1994 года местное самоуправление имело под собой законодательную базу. К примеру, совет микрорайона КШТ, имел в своей собственности рынок, спортивный комплекс, торговый ларёк. При совете была образована административная комиссия, и, соответственно, штрафные санкции пополняли его бюджет. Совет заключал договора с предприятиями ЖКХ по благоустройству и поддержанию в надлежащем состоянии детских площадок, автобусных остановок, за что предприятия бесплатно предоставляли совету помещение для работы, оплачивали расходы за коммунальные услуги.
Вся работа советов самоуправления велась в тесном контакте с депутатами. Такая взаимосвязь помогала выполнять наказы избирателей: ремонтировались крыши домов, ливневая канализация, устанавливались телефоны-автоматы, строились хоккейные площадки и многое другое.
В декабре 1993 года Закон «О местном самоуправлении и местных Советах народных депутатов Казахской ССР» утратил силу в связи с принятием Закона « О местных представительных и исполнительных органах РК». В новом Законе отсутствовал раздел «Территориальное общественное самоуправление», а утверждение и внесение изменений в Положение об органах территориального общественного самоуправления было отнесено к полномочиям областного маслихата.
В начале 90-х годов в городе сложилась тяжёлая экономическая ситуация: срывалась поставка топлива для ТЭЦ, постоянные перебои с подачей электроэнергии, на грани развала находилось медицинское обслуживание, не выплачивались зарплаты, пенсии. В этот период для снятия социального напряжения необходима была большая разъяснительная работа среди населения города.
Эту задачу во многом взяли на себя советы самоуправления. С их помощью собирались сходы граждан, на которых руководители соответствующих служб и предприятий выступали с отчётами и планами по выходу из кризиса. В феврале 1996 года в целях сокращения бюджетных затрат в г. Усть-Каменогорске было упразднено районное деление. Резко возрос поток обращений граждан в городской акимат по всевозможным вопросам, с которым стало трудно справляться. Поэтому городским маслихатом, в связи с отсутствием решения областного маслихата об органах территориального самоуправления, было принято временное положение о комитетах местного самоуправления на территории г. Усть-Каменогорска.
Можно сказать, что в те трудные годы и произошло становление новой формы местного самоуправления. Согласно положению, комитеты местного самоуправления (КМС) являлись полномочными представителями городского маслихата, акима города и должны были обеспечивать самостоятельное решение населением вопросов местного значения. Решением маслихата территория города была разделена на 10 комитетов.
Председатели и секретари комитетов были избраны на сходах граждан. Заседания КМС проводились гласно. Финансовые средства КМС образовывались за счёт отчислений от местных налогов, сборов и административных штрафов (при КМС действовали административные комиссии). Так, только за 5 месяцев 1996 года КМС собрали 45% налогов от их планируемого объёма. Доходы от мини-рынков, например, для КМС №1 и №9 составили порядка 30% от величины сбора. Это дало возможность осуществлять мероприятия по благоустройству микрорайонов, поддерживать работу детских и подростковых дворовых клубов, проводить благотворительные акции. Председатели комитетов предприняли попытки организовать предприятия малого бизнеса с целью повышения доходов для решения социальных и экономических проблем, но из-за отсутствия налоговых льгот этот проект не получил своего дальнейшего развития.
В 1997 году городской маслихат отменил своё решение. Был внесён протест прокурора о незаконном отчислении КМС процентов от имущественного и земельного налогов, собираемых на их территории. С этого времени КМС осуществляли свою деятельность на основе временного положения об органах местного самоуправления, утверждённого уже областным маслихатом. Согласно новому документу, население уже не принимало прямого участия в осуществлении местного самоуправления. По новому порядку создания КМС, утверждение его состава и председателя стало прерогативой акима города.
В связи с тем, что до 2005 года так и не был принят закон о местном самоуправлении, прокуратурой был поднят вопрос о несоответствии законодательству временного положения об органах местного самоуправления, принятого маслихатом ВКО. В то же время, КМС доказали свою пользу в решении проблемных вопросов города. Тогда было найдено компромиссное решение – создать КГКП «Управление делами акимата г. Усть-Каменогорска». Со 2 марта 2005 года КМС осуществляют свою деятельность как филиалы государственного коммунального казённого предприятия. Финансирование осуществляется за счёт городского бюджета.
О деятельности филиалов
Филиалы стали полномочными представителями акима города. Их задача – выступать в роли связующего звена между властью и населением. По своему территориальному делению филиалы охватывают все микрорайоны города. Ими подготовлен банк данных социально-демографического характера, составлены паспорта территорий. Филиалы работают в тесном взаимодействии с трудовыми коллективами предприятий, кооперативами собственников квартир, участковыми инспекторами. Совместно с отделом ЖКХ проводятся рейды по проверке санитарного состояния территории, даётся оценка деятельности предприятий, выигравших тендер на право проведения работ по санитарной очистке, благоустройству и озеленению городских улиц.
Филиалы наладили тесную связь с участковой службой ГУВД, департаментом по охране общественного здоровья, что позволяет сдерживать распространение несанкционированной уличной торговли в местах общего пользования. В каждом филиале создан пункт по оказанию адресной социальной помощи малоимущим, организован сбор продуктов, денежных пожертвований от частных лиц и предприятий. Филиалы проводят работу по закреплению малообеспеченных, одиноких, нуждающихся в социальной защите граждан за частными предпринимателями, которые им помогают материально. При каждом филиале создан совет ветеранов войны и труда, который проводит работу с ветеранами. Большое значение работа филиалов имеет в период предвыборных кампаний. В частности, проводится сверка границ избирательных участков и сверка списков избирателей путём подворового обхода. Филиалы активно участвуют в подготовке и проведении праздников, спортивных игр, торжеств и прочих городских мероприятий.
В соответствии с Указом Президента РК с 2005 года ежегодно стали проводится отчётные встречи акима города перед населением и представители акима на местах оказывают практическую помощь в решении проблемных вопросов и замечаний, высказанных населением в ходе отчётных встреч.
Новый подход к вопросу о местном самоуправлении
В 2009 году в Усть-Каменогорске начал реализацию пилотный проект по развитию системы советов самоуправления в городе. Инициатором проекта выступили секретарь маслихата и аким города. Идею поддержали НПО в лице ОФ «Центр развития местного самоуправления». Основной целью данного проекта является развитие территориального общественного самоуправления (ТОС) в форме советов самоуправления.
ТОС – это форма самоорганизации населения по месту их жительства для самостоятельного осуществления собственных инициатив в решении вопросов местного значения. Система КМС стала опорой для построения системы ТОС в Усть-Каменогорске.
По сути, ТОС – это преемник КМС и филиалов КГКП. Различие между ними заключается, прежде всего, в правовой сфере. Если предыдущие организации работали по временным или компромиссным положениям, то ТОС уже прямо базируется на закон «О местном государственном управлении и самоуправлении в РК», в частности на его статью 39-7, посвящённой конкретно территориальным советам местного самоуправления. По данной статье Закона, территориальные советы создаются на основании решения маслихата в составе, предложенном акимом. Форма деятельности, основные задачи, полномочия совета, его руководителя и другие организационные вопросы определяются положением, разработанным акимом города на основе типового положения.
16 февраля 2016 года маслихат Усть-Каменогорска на внеочередной сессии утвердил положение о территориальном совете местного самоуправления города.
На прошедшей конференции руководитель отдела внутренней политики г. Усть-Каменогорска Ерболат Ошакбаев отметил:
— С 2009 года в городе реализуется проект по развитию самоуправления города, не имеющий аналогов по всей республике. На сегодняшний день при КМС работают 10 территориальных советов самоуправления, куда входят председатели КСК, домовые, уличные комитеты, представители которых непосредственно взаимодействуют с органами государственной власти в разных направлениях. В состав городского совета местного самоуправления входят 25 человек. Совет тесно сотрудничает с государственными органами, с депутатским корпусом, Советами ветеранов, аксакалов, Ассамблеей народа Казахстана ВКО, городским Советом общественности.
Искать и находить общие подходы
— Мы нацелены на интеграцию Евразийского пространства. Правовое поле, законодательные нормы должны быть схожи в Казахстане, России и других странах этого пространства. И это главная цель нашей конференции, — отметил модератор мероприятия, директор Института анализа и прогнозирования ВКО, депутат областного маслихата Олег Чернышов.
На конференции были заслушаны интересные доклады доцента кафедры гражданско-правовых дисциплин российского университета им Плеханова (Москва) Натальи Свечниковой, руководителя «Института развития местного самоуправления» Сергея Худякова (Петропавловск), директора ОФ «Центр развития местного самоуправления» (Усть-Каменогорск) Надежды Сафоновой и других участников конференции.
Обобщая все эти выступления, можно сделать такие выводы: все докладчики признали казахстанскую модель государственного управления одной из лучших в СНГ и большой потенциал к её дальнейшему развитию. Выступающие предложили и дальше сближать государственное управление и местное самоуправление, передавать полномочия от республиканского центра – областям, от областей – районам, от районов – на места. Участники конференции признали целесообразность законодательно закрепить за общественными организациями полномочия по вопросам местного самоуправления: например, возложить на советы аксакалов профилактику правонарушений, возродить институт товарищеских судов и т.п.
Был обсужден и основной вопрос становления местного самоуправления – создание собственного бюджета у ТОС и разграничение коммунальной собственности. Как показала предыдущая практика деятельности органов местного самоуправления, без создания полноценной структуры, с собственным бюджетом, формирование которого осуществлялось бы не только за счёт средств из одного государственного источника, но и с помощью собственной финансово-экономической деятельности, говорить о реальном авторитете у населения и успешности по развитию территорий не приходится. Полноценный собственный бюджет и полномочия по его использованию, пусть и с присутствием контроля со стороны государства, это уже верный признак самостоятельности в работе. Такой относительно самостоятельный бюджет возможен только в случае сбора местных налогов, штрафов, от деятельности коммунальных предприятий, находящейся под управлением ТОС.
Только при наличии, собственного бюджета можно говорить о подключении местного самоуправления к государственному механизму управления. Пусть и на правах вспомогательного, но очень важного элемента, который сумел бы разгрузить центральные органы от вороха проблем по решению более мелких вопросов. Органы самоуправления помогут сосредоточится государственным организациям на выполнении стратегических и среднесрочных государственных программ.
Краткие размышления по итогам конференции
Тема конференции была очень интересной, актуальной и злободневной. По сути своей её можно назвать вечной с момента зарождения человеческого общества и государства. Казалось бы, про самоуправление человечество накопило гигантский объём информации и познаний. Открой учебник по политологии и обществоведению и узнаешь всё, от зарождения темы. Однако всегда общество мучительно выстраивает и вечно перекраивает известные модели под конкретно развивающиеся условия времени, исторического опыта, менталитета своего народа.
Чему нас учит история? Тому, что постоянно нужно искать «золотое сечение» в рамках постоянного конфликта интересов между естественным стремлением государственной власти и её аппарата к установлению предельной централизации по управлению страной и обществом, и между естественными процессами по децентрализации власти. Перекос баланса в одну сторону всегда плохо в итоге заканчивался. Или в пользу возникновения тоталитарных и авторитарных режимов, со всеми вытекающими отсюда последствиями для демократических процессов, или заканчивалось феодальной, либеральной и прочей раздробленностью государства. Отсюда вывод – самоуправление нужно продвигать по принципу – «Не спеша, но поспешая», или по поговорке – «Семь раз отмерь – один раз отрежь».
Теперь вкратце проанализируем прошлое и настоящее местного самоуправления в нашем регионе. Может, конечно, и не всё начиналось в своё время с этим вопросом гладко, как теперь об этом читаешь и слышишь в докладах и на конференциях. Лихие 90-е преподнесли нам всем хозяйственную разруху, массовую безработицу и нищету, забвение социальной сферы и много других негативных моментов. Считать сейчас, что в разрезе местного самоуправления решались тогда значимые социальные проекты, было большой натяжкой. Да и на какие средства её было проводить тогда при отсутствии нормального государственного финансирования на самые неотложные нужды населения. Все попытки ввести тогда определённые льготы на развитие малого бизнеса для организаций местного самоуправления в итоге закончились плачевно. Разрозненных мелких льгот не хватало на построение прочной материальной базы для развития территорий и проведения внятной социальной поддержки населения. Руководители КМС буквально ходили с протянутой рукой по мини-рынкам, по торговым рядам, чтобы собрать хоть видимость продуктовых подарков для ветеранов войны к 9 Мая. О других категориях нуждающихся зачастую даже не вспоминали тогда.
Другая проблема местного самоуправления в те годы шла следом. В систему приходили порой весьма сомнительные персонажи с точки зрения честности и порядочности. Они стали превращать организацию в вотчину своих собственных интересов, прихватывая лакомые объекты на «своей» территории в личный бизнес. Так было порой с популярными тогда мини-рынками, автостоянками, социальным фондом помещений и т.д. Во многом, и по этой причине, государство, как только отстроило вполне осязаемую вертикаль власти и управления, стало урезать полномочия и отдельные льготы для местного самоуправления. Первая практика по значительной финансовой свободе и полномочий для местного самоуправления не принесла государству ощутимых материально-хозяйственных выгод.
Кстати, многие из перечисленных проблем, конечно, не в таком количестве и форме, дожили до наших дней. Всё также порой приходится ходить с протянутой рукой к спонсорам, вымаливая подаяние из рук частного бизнеса на проведение какого-нибудь мероприятия, до сих пор успешность отдельного КМС опирается на связи его руководителя с государственными службами, или предприятиями.
Всё также у нас существуют опасения, что на местах, особенно в сельской местности, к руководству структур местного самоуправления придут люди, или плохо владеющие финансовой и правовой культурой и начнут тормозить всё дело. Или опять же к местному бюджету, который планируется ввести в скором времени для организаций местного самоуправления, пристроятся желающие на этом сорвать свой куш.
Однако пора вспомнить и о хорошем. И здесь в первую очередь, вспоминаются люди, много и честно потрудившиеся и продолжающих трудится на благо нашего города. Порой в очень непростых условиях – непонимания, отрицания, недоброй иронии по отношению к их деятельности. Разные это люди, но их объединяет искренность поступков ради успешного развития, ради лучшей жизни наших граждан. Они участвуют в работе по местному самоуправлению, будучи представителями разных государственных, политических или общественных организаций – депутаты маслихатов, члены Общественных советов области и города, советов ветеранов, руководители ГККП, КСК и другие.
Отдадим должное этим подвижникам, патриотам своего региона, города, за то, что несмотря ни на какие обстоятельства, они вновь и вновь бросаются на выявление и решение самых насущных и злободневных проблем. Каждый день у них проходит в бесчисленных рейдах по территориям, предприятиям, встречах с сотрудниками исполнительной власти для передачи требований от населения что-то наладить, устранить, построить. Их заботит всё: от вывоза мусора до розничных цен на рынках и ярмарках, от наличия бесплатных лекарств в аптеках, до состояния дорожного полотна. Этот список можно продолжать бесконечно долго. А ещё обязательные встречи с населением, с ветеранами, с молодёжью.
В этом отношении нашему региону повезло. Во главе региональных основных общественных институтов у нас продолжают свою работу настоящие подвижники своего дела, которые всегда стараются держать руку на пульсе жизни и забот населения региона. Это и руководитель территориального совета местного самоуправления г. Усть-Каменогорска Серик Оразбайулы; и депутат областного маслихата Олег Чернышов; и депутат городского маслихата заместитель председателя Усть-Каменогорского филиала партии «Нур Отан» Майраш Екибасова, сотрудник НПО «Центр местного самоуправления» Индира Какимова и многие другие. Как не вспомнить безвременно ушедшего от нас в прошлом году, одного из создателей и первого руководителя Совета общественности ВКО Владимира Фёдоровича Лопаткина, внёсшего большой вклад в развитие гражданского общества в нашем регионе. Учитывая этот фактор, можно не сомневаться, что и дальше Восточный Казахстан будет в числе лидеров в деле рационально продуманного продвижения инициатив по развитию местного самоуправления в Казахстане.
Подготовил публикацию
Сергей Михеев
P S. Когда данный материал уже был готов, на сайте Сената РК было опубликовано сообщение: «на расширенном заседании Комитета по экономической политике рассмотрен в первом чтении проект Закона «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты РК по вопросам местного самоуправления». Законопроект предусматривает поэтапное внедрение самостоятельного бюджета городов районного значения, сёл, посёлков, то есть нового четвёртого уровня бюджета, а также введение института коммунальной собственности местного самоуправления. Документ закрепляет порядок формирования, утверждения и исполнения бюджета местного самоуправления. Отдельные нормы законопроекта касаются проведения сходов и собраний местного сообщества для обсуждения текущих вопросов местного значения».
Можно считать, что процесс по созданию новой нормативной базы по местному самоуправлению запущен на полной программе.
Фото – Информационный центр ВКО